La evolución del estado
liberal que surge de las revoluciones burguesas en nuestros días ha dado
lugar a la configuración del denominado estado de derecho. El estado de
derecho tiene, entre otras, dos características fundamentales que le
distinguen de las estructuras políticas del antiguo régimen o de otros tipos
de estado contemporáneos.
1.- La autolimitación
del estado con respecto a los ciudadanos. O sea, el reconocimiento de los
derechos públicos subjetivos.
2.- El sometimiento del
propio estado al derecho por él creado. Lo que quiere decir que los poderes
públicos se someten al ordenamiento jurídico.
O dicho en otros
términos, el imperio de la ley, en cuanto expresión de la voluntad general y
en tanto está orientada al reconocimiento de derechos fundamentales y
libertades públicas y el principio de división de poderes.
Esta cuestión del
estado de derecho es una novedad, entre nosotros, desde la constitución de
1978. La otra gran novedad desde que se introduce el modelo borbónico a
comienzos del siglo XVIII hasta hoy -su puesta en práctica en la primera y
segunda república fue corta- es la configuración de las autonomías políticas,
o la redistribución territorial del poder político. Se formula, en este
sentido, un nuevo tipo de estado con un claro y desigual reparto entre el
poder central y las comunidades autónomas, así como una administración local
más autónoma que no responde exactamente a relaciones de subordinación
jerárquica.
Veamos de manera
sumaria como se constituyen estos dos poderes. El poder central se conforma
con el parlamento, el gobierno y la administración y el poder judicial. Antes
de entrar a ver sus características es necesario señalar que la teoría de la
división de poderes tal como la formularon Locke o Montesquieu entre otros ya
no existe; aunque la idea originaria consistía más en distribuir funciones y
evitar así las intromisiones de unos poderes en otros, que su rígida separación.
Por otra parte, la división de poderes articuló la separación de los mismos
pero no un equilibrio exacto entre ellos, dado que el principio del imperio
de la ley situaba al poder legislativo sobre el ejecutivo y el judicial. En
la actualidad preocupa más, y también es más fecundo, el análisis de los
complejos mecanismos que articulan los sistemas de relación y de, sobre todo,
control recíprocos de los distintos poderes públicos, que las discusiones
interminables sobre su división formal. La idea revolucionaria de cada uno de
las funciones estatales debe ser ejercida por un solo órgano ha dejado paso a
la colaboración de poderes y a la noción de interdependencia. En cualquier
caso hoy los poderes o funciones se estructuran, en todos los países, de otra
manera: cierta pérdida del protagonismo del parlamento, fortalecimiento del
ejecutivo y especialmente de la figura del presidente del gobierno.
En cualquier caso, lo
interesante será ver cómo se conforman en nuestra constitución los poderes
para luego poder llegar a alguna conclusión.
EL PARLAMENTO.
Son las cortes generales (arts.
66 a 69 de la Const. de 1978), compuestas por la cámara baja o cámara de
diputados y el senado o cámara alta. Representan al pueblo español y tienen,
esencialmente dos funciones: la potestad legislativa y el control de la
acción del gobierno.
Estas dos funciones, sobre todo
la primera, le dan una preeminencia teórica sobre el resto de las funciones
del estado. Y es teórica porque luego veremos que en la práctica la capacidad
legislativa de las cortes está bastante limitada en favor del poder
ejecutivo, o sea, del gobierno. Esta capacidad legislativa está, en cualquier
caso, sometida a la constitución, porque la gracia del estado del derecho,
entre otras que tiene, es la de basarse en el imperio de la ley. Las cortes,
mediante un mecanismo que no voy a explicar, tiene la iniciativa legislativa
cuando hace una `proposición' de ley. Cuando la iniciativa es del gobierno se
denomina `proyecto' de ley. El control sobre el gobierno significa en esencia
que este debe contar con la confianza del parlamento en su gestión general y
también en la actividad concreta o cotidiana. Este control se expresa en
diversas formas: investidura del gobierno por el parlamento, mociones de
censura constructivas, capacidad del parlamento para recabar información al
gobierno sobre su concreta actividad, posibilidad de exigir la comparecencia
de los miembros del gobierno, capacidad para plantear interpelaciones o
preguntas sobre la acción gubernativa, creación de comisiones de
investigación... Además cabe un control sobre la acción administrativa a
través del defensor del pueblo, que se conforma en nuestra legislación como
un control indirecto del legislativo que es quien lo nombra.
Por otro lado, el poder
legislativo, las cortes, tienen también competencia de control sobre las
comunidades autónomas puesto que crean el marco de competencias de las
comunidades a través de una ley orgánica y aprueban los posibles acuerdos de
cooperación entre distintas autonomías. Por último, también el parlamento
participa en la composición de los órganos superiores del poder judicial,
nombrando algunos de los miembros del consejo general del poder judicial o
del tribunal constitucional. El producto básico del legislativo es la ley. El
Estado de Derecho aparece así vinculado a un principio de legalidad que se
propone conseguir la igualdad ante la ley frente
a los
privilegios o leges privatae.
EL GOBIERNO. SUS FUNCIONES:
Podemos distinguir
primero unas netamente políticas:
Realizar el programa de
gobierno aceptado por el parlamento en la sesión de investidura.
Dirigir la política
exterior, con autorización previa de las cortes.
Disolver las cortes.
Interponer recursos de
inconstitucionalidad.
Declarar los estados de
alarma, excepción y sitio...
En segundo lugar le
corresponde la dirección de la administración civil y la militar, lo que no
es más que una consecuencia de los puntos anteriores. Pero, además, tiene una
importante competencia legislativa, que se manifiesta en los siguientes
aspectos: iniciativa legislativa mediante la presentación de proyectos de
ley. Además, puede paralizar la presentación de una proposición de ley si
presenta un proyecto de ley sobre el mismo asunto.
Capacidad legislativa
delegada para el desarrollo de leyes de bases, o sea, de la legislación
realizada por las cortes en la que se precisan solamente los puntos a partir
de los cuales debe luego legislarse de manera concreta. Refundición de varios
textos legales; legisla mediante decretos leyes que luego deben ser
refrendados por el parlamento. Mediante la potestad reglamentaria ejecuta las
leyes a través de la administración.
Por lo que se refiere a
la composición del gobierno: presidente, vicepresidentes en su caso,
ministros. Se basa esta estructura en los principios de colegialidad y
solidaridad, aunque parece que también cabría la responsabilidad exclusiva de
los ministros en el ámbito de sus competencias.
El mandato es como
máximo de cuatro años. Se interrumpe el mandato por dimisión, muerte,
incapacidad, moción de censura o pérdida de la confianza.
La constitución del
gobierno, a grandes rasgos:
1. Nombramiento del
presidente mediante proposición real al parlamento tras un periodo de
consultas con los líderes de los partidos políticos.
2. Petición de la
confianza del parlamento tras exponer el programa de gobierno en las sesiones
de investidura. En primera votación se constituiría por mayoría absoluta. En
segunda por mayoría simple. Si no hay confianza hay que designar otro
candidato. Si en dos meses nadie logra la confianza del parlamento hay que
realizar otra vez elecciones a cortes generales.
3. Una forma
extraordinaria de constituir un gobierno sin previas elecciones a cortes
consiste en el planteamiento de la moción de censura constructiva. Se denomina
constructiva por la obligación que tiene quien la presenta de señalar un
candidato a presidente de gobierno.
En nuestro sistema
constitucional el gobierno es el centro del sistema político. Formalmente
está subordinado al poder legislativo, de donde surge, pero políticamente se
sitúa en un plano superior. En primer lugar por la preferencia que tienen los
proyectos de ley frente a las proposiciones, como he señalado antes. Y esto
significa en la práctica que solamente se suelen discutir en el parlamento lo
que plantea el gobierno. En segundo lugar porque se puede paralizar la
proposición de ley si esta supone un aumento de los gastos del estado o una
disminución de los ingresos: esto supone, ni más ni menos, que la censura de
la actividad parlamentaria. En tercer lugar, lo acabamos de ver, la moción de
censura es muy restrictiva frente a la cuestión de confianza. La cuestión de
confianza la plantea el gobierno al parlamento y tan solo necesita de la
mayoría para ser superada. La moción de censura tiene unos requisitos mucho
más duros para que se pueda ejercer, en primer lugar, y para que triunfe, en
segundo. Sin duda lo que se persigue en estos casos es la mayor estabilidad
posible de los gobiernos.
Por último, respecto a
las comunidades autónomas tiene el gobierno prerrogativas especiales:
controla la actividad de las comunidades autónomas; la figura del delegado
del gobierno dirige la administración central en las autonomías; también
puede suspender las disposiciones y resoluciones de los gobiernos y
parlamentos autónomos al impugnarlos ante el tribunal constitucional.
EL PODER JUDICIAL
Se basa en los
principios de independencia, unidad y generalidad. El principio de
independencia contempla la vertiente funcional, o sea, funciona este poder al
margen -en teoría- de la administración, y en que los jueces son inamovibles.
No hay jurisdicciones especiales y forman un cuerpo único (principio de
unidad). El ámbito de aplicación de este poder es general para todo el
estado. Ha surgido en la actualidad algunos problemas con los tribunales
superiores de justicia de las comunidades autónomas. El `autogobierno' de los
jueces consiste en que se autoregulan por medio del consejo general del poder
judicial. En realidad, de los veinte miembros que lo componen ocho son
designados por las cortes (cuatro el congreso de los diputados y cuatro el
senado) entre profesionales jurídicos. La elección de los otros doce se
dejaba en la constitución en manos de una ley orgánica. La ley orgánica del
poder judicial de 1985 determinó que serían también propuestos por las cortes
y necesitarían del voto de 3/5 de las cámaras para acceder al puesto de
consejero.
LAS COMUNIDADES
AUTÓNOMAS.
La existencia de las
autonomías, de las comunidades autónomas, altera el estado de tipo
centralista que ha existido en España desde que el estado existe. Este
`estado de las autonomías' se basa en tres elementos:
la indisoluble unidad
de España. Esto significa que no está reconocido el derecho de autodeterminación
de los pueblos.
derecho a la autonomía
de las regiones, nacionalidades o comunidades.
no es un estado federal
ni un estado centralizado
En la práctica se
traduce en una descentralización política y administrativa; en un
autogobierno gradual en funciones y competencias; en la posibilidad de un
poder legislativo propio e independiente. De manera muy resumida podemos
distinguir entre: las competencias exclusivas del estado, que son muchas e
importantes; las competencias de las comunidades autónomas: bien las
introducidas en los estatutos de autonomía (arts. 148.1 y 149.3) y las que se
derivan de la competencia legislativa delegada por las cortes (arts. 150.1 y
160.2). Por último la cláusula de reserva significa que todas aquellas
competencias que no están reservadas a las comunidades autónomas pertenecen
al poder central, que en caso de conflicto de competencias prevalecen las
normas estatales y que el estado se reserva el derecho de dictar leyes de
armonización.
Un elemento que
solamente se ha citado de pasada es la existencia en nuestro ordenamiento
jurídico del TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL. En los países en
los que existe un control judicial de la constitucionalidad de la ley (bien
se hubiera previsto este control en la propia constitución o bien el constituyente
haya creado un órgano especial) se plantea el problema de su relación con el
resto de los poderes del estado. No se trata solamente de un problema
jurídico. En nuestro país no es extraño que los medios de comunicación se
hagan eco de las resoluciones del TC .
Las tres cuestiones que
se plantean son:
- Las relaciones entre
política y derecho. O sea, hasta dónde se puede llevar la juridificación de
la política, cuando el estado es la forma de manifestarse el poder político.
Dicho en otras palabras. El estado crea el derecho y por lo tanto no se
somete a él al 100%. Por otro lado la sociedad civil tiende a configurarse
como una cadena ininterrumpida de relaciones jurídicas y por lo tanto tiende
a sustituir la violencia (poder arbitrario e imprevisible) por un poder
regulado y controlable. Ambos elementos coexisten con mayor o menor tensión y
es aquí donde se instalan las relaciones entre la política y el derecho. El
estado no se somete al derecho por completo, pero tampoco puede el estado
actuar completamente al margen de las formas jurídicas. (Incluso los estados
fascistas)
- La legitimidad del control de
un órgano democráticamente constituido por otro que no lo está y que no es
responsable política y jurídicamente ante nadie.
- La posibilidad de que
la decisión del TC se tome política y no jurídicamente.
Así se constituye el TC
en problema. Y hay que adelantar que el problema no tiene solución teórica.
Desde la división de poderes no cabe; desde la óptica de la legitimidad
democrática tampoco; ni es posible -ni deseable- juridificar la política
estatal al cien por cien. La única solución es coyuntural y relativa y además
se plantea siempre en la cuestión de los 'límites de la justicia
constitucional'
EPÍLOGO
Lo primero que hay que tener en
cuenta es que nuestro modelo de estado comienza a partir de las revoluciones
burguesas. Se organiza el nuevo modelo frente a las monarquías absolutas del
antiguo régimen. Y de este origen surgen algunas de las discordancias entre
lo que propone la revolución y lo que se puede hacer en la práctica. El
ejemplo más claro es el predominio de uno de los poderes -el ejecutivo- sobre
los demás, precisamente por defender los nuevos esquemas de la
contrarrevolución.
El nacimiento del
estado moderno tiene mucho que ver con la creación de una administración
estable y competente técnicamente. Esta administración funciona bajo dos
principios fundamentales: la centralización y la unidad de acción. O, al
menos, los teóricos de este asunto sugieren que estas serían las bases fundamentales.
Al mismo tiempo, para que la acción administrativa tenga eficacia se dota al
poder ejecutivo de algunos privilegios formidables que desvirtuarían la
teórica separación de poderes. Así, la administración es juez y parte en sus
propios asuntos en la jurisdicción contencioso-administrativa. Es también
poder legislativo puesto que elabora los reglamentos y otras normas
inferiores que son las que permiten aplicar la legislación emanada del poder
legislativo. Por último, la administración goza de la "acción
directa", que le permite imponer sus decisiones sin acudir previamente
al órgano arbitral, que suelen ser los jueces y tribunales.
De esta manera se constituye
nuestro estado desde las revoluciones burguesas. Estas fueron el cambio
radical con los postulados del antiguo régimen. En la actualidad se
evoluciona hacia el estado democrático o, según nuestra constitución, el
estado social y democrático de derecho.
Para poder discutir de algo más interesante que la mera
estructura formal o jurídica de nuestra sociedad actual podríamos señalar un
par de colectivos o instituciones que no tienen demasiado clara, o que no
están de acuerdo con este sistema de funcionamiento. Por lo que respecta a
nuestro país se me ocurren dos ejemplos, distintos y distantes, de esta
actitud. Me refiero, por un lado, al problema vasco. Problema que no es de
hoy, sino que se arrastra desde los primeros intentos de lograr un estado
constitucional. Recuérdense las guerras carlistas que, entre otras causas,
responden a una negación de los principios liberales. En la actualidad este
asunto toma la dramática forma del terrorismo. Los liberales del siglo pasado
se enfrentaron a nuestra misma perplejidad cuando desde los mismos
territorios se negaban las constituciones, incluso las más progresistas, como
la de 1869.
Otra institución que muestra,
desde otro punto de vista y con distintos métodos y talantes, sus reticencias
al estado liberal es la iglesia. Tampoco es una posición que se pueda
entender en la actualidad sin hacer referencia al pasado. La iglesia se
comporta en el cambio de régimen de manera obtusa y contraproducente para sus
propios intereses, pues hasta la nobleza supo pactar el cambio revolucionario
para, al menos, no perder sus propiedades. Claro que buena parte de los
revolucionarios son, en Francia, clérigos. También hay en la península
algunos. Balmes sería el ejemplo. Pero como institución la iglesia se opuso
al estado liberal. Mejor dicho, se opuso a las ideas de la revolución.
Recuérdese por ejemplo la encíclica de 1865 Veneravilibus fratribus y el Syllabus o "resumen que
comprende los principales errores de nuestra época y que se señalan en las
alocuciones consistoriales, en las encíclicas y demás letras apostólicas de
nuestro santísimo padre el papa Pio IX". En fecha tan tardía se condenan ideas y
competencias del poder civil que hoy pueden hacernos sonreír. Pero, uno de
los problemas básicos a los que, todavía hoy, se enfrenta parte de la iglesia
católica es el rechazo de las ideas de autonomía del orden político o civil, como
ya antes lo había hecho frente al humanismo del derecho natural -en lo que
afecta al mundo de lo jurídico-. Con una torpeza política difícil de
explicar, la iglesia en cuanto que institución se enfrentó entonces al
liberalismo defendiendo un concepto de estado y de monarquía en el que no
creían ya ni los monarcas absolutos.
Se trata
fundamentalmente de que la institución, a pesar de declaraciones en contra,
no confía en la capacidad de los hombres para autorregularse. No cree que,
dejados a su libre albedrío, puedan las comunidades funcionar de manera
humana y razonable. En esa desconfianza intrínseca hacia la libertad radica,
entre otras, la paradoja de defenderla en las dictaduras ateas y exigir
privilegios en las democracias laicas. Hasta el punto de que, en ocasiones,
se llega a dudar de la `fidelidad' democrática de nuestra institución.